测量队到村里量我家房 为啥？ 政府要给你发宅基地证 真好！(图)( 01:49:00)_网易新闻
测量队到村里量我家房 为啥？ 政府要给你发宅基地证 真好！(图)( 01:49:00)
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　　“最近村里来了测量队，量我家的房子，这难道是政府在为某些工程拆迁做准备？”“村长打电话说让我回去，说是要测量宅基地，让签字，你们知道这是为啥吗？”……近日，运城、阳泉、临汾等地多位读者致电本报，说村里进驻土地调查队、测量队等，量地、登记房屋，引起农村居民种种猜测和不解。
　　为啥量地？要干什么？带着这样的疑问，本报记者展开调查采访。
　　有人来量地村长打电话让回去
　　10月15日，在太原市一家餐饮企业当厨师的赵中华接到老家村长打来的电话。“你快回来吧，村里现在量地了，你家院子的测量结果，得你回来签字才能行。”电话那头村长的一席话让赵中华一头雾水。正值午饭时间，一边炒菜一边接电话的赵中华没有搞清楚量地的原因，就先匆匆挂了电话忙活手头的事情。
　　赵中华的老家是霍州一个人口不足500人的小村，离市区偏远，祖辈靠天吃饭。近几年，年轻人都选择外出打工，孩子到了学龄期的中年群体，也都搬到了镇上或市区居住谋生，如今村子里长期居住的基本都是些老年人。下午休息时间，赵中华翻着电话本给村里几家亲戚打了电话询问量地的事，由于大多数都是年事已高的老人，几个电话下来还是没有弄清楚原因。随后，赵中华致电本报，试图通过媒体帮助，得知量地背后的政府意图。
　　和赵中华的经历类似，国庆节从省城回乡探亲的李先生，也被亲戚朋友们问及村子里正在量地的事情，早有传言说有道桥工程要经过该村，可能会涉及征地，村民们把量地和将来征地补偿的事联系到了一起，可让乡亲们不解的是：为啥家家都量？
　　回应:这是在进行权属调查为农村集体建设用地、宅基地“身份证”发放做准备
　　针对多地读者反映的情况，本报记者采访相关基层政府、省国土资源厅得知，这是目前正在我省全省范围推进的农村宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证工作。百姓看到和猜测的，正是确权发证前的土地权属调查工作，这是为下一步发放相关证件做前期数据核实准备。
　　建立城乡统一的建设用地市场，是党的十八届三中全会明确提出的改革目标。一年前，忻州农民刘宝牛从电视里看到这一利好国家土改政策提出时，一下子联想到了几年后自己那块靠近马路的3亩玉米地，通过市场交易说不定能换来百八十万。到时候给在太原打工的儿子买套楼，剩下的钱再把老院子修整修整。政府释放出的土地改革红利信号，让很多像刘宝牛一样一辈子与土地打交道的农民，看到了未来幸福生活的希望。土地上市交易，先得明确土地权属，而且有社会承认的“身份证”，其实早在2011年，我省就启动了农村集体土地确权登记发证工作。
　　记者从省国土资源厅了解到，2011年5月，国土资源部、财政部、农业部联合通知，决定加快推进农村集体土地确权登记发证工作。同年，我省启动了农村集体土地确权登记发证工作。省国土资源厅相关工作人员表示，到2013年底，全省28242个行政村中，农村集体土地所有权应发证宗地数为111791宗，已发证宗地数为110103宗，发证率达98%。
　　农村集体土地所有权摸清了，接下来我省在全省范围开始进行了农村宅基地和建设用地使用权确权登记工作，为下一步农村土地入市交易做准备。据悉，我省农村宅基地与集体建设用地使用权确权登记发证工作从2013年启动，目标是到2015年底前基本完成。今年，正值权属登记工作全面开展的第一年，省国土厅统计，截至目前，全省已经完成宅基地调查面积61.64%；农村集体建设用地完成调查面积55.03%。
　　政策解读
　　集体土地有了“身份证”农民权益才能更好保障
　　疑问一：政府为什么要对农村集体土地进行确权？
　　权威解答：农村土地确权登记，是为了让农民吃上财产权定心丸。明晰集体土地财产权，进行农村集体土地确权登记发证，集体土地有了“身份证”，农民权益才能得到更好保障。这也是我省建设城乡统一土地市场的前提。我省启动了农村集体土地确权登记工作后，政府通过委托有资质的测量队伍进村，这样每个村有多少土地，通过确权工作一目了然，这也建立了一本我省的农村集体土地账本。通过农村集体土地确权登记发证，还可以有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。
　　疑问二：农村集体土地确权登记发证范围包括哪些？
　　权威解答：主要包括农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物。
　　疑问三：集体土地确权，和宅基地与集体建设用地使用权确权登记发证有啥关系？
　　权威解答：集体土地确权之后，村与村之间的土地权属清楚之后，我省于2013年启动了农村宅基地与集体建设用地使用权确权登记发证工作，这两种确权是递进关系，总体底数摸清之后，为下一步细化确权发证做准备。
　　疑问四：宅基地测量，最后结果谁说了算？
　　权威解答：目前，百姓看到的量地，是农村宅基地与集体建设用地使用权登记发证之前的权属调查。政府出钱给老百姓测量清楚宅基地准确信息，按照全省统一安排，此项工作由地方政府牵头进行，测量队伍在进村之前，要贴出村民告知书，村干部等要先期进行政策宣讲。每一处宅基地的测量结果，户主及四邻全部签字确认之后才算生效。如果有纠纷，户主和邻居各执一词，需调解达成一致，签字确认之后生效。
　　疑问五：这一过程中，百姓如何维护自己的合法权益？
　　权威解答：开展农村集体土地确权登记发证工作是中央的明确要求，目的是确认村集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，保护农民合法权益，实现凭证管地用地。国土资源部明确要求，今后在办理征地手续时，必须以农村集体土地所有权登记为前提；在征地拆迁时，以农村集体土地所有证和农村集体土地使用证为补偿依据；进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记；农用地流转要与集体土地所有权确权登记工作做好衔接；新农村建设和农村土地整治涉及宅基地调整的，必须以确权登记发证为前提；农村集体土地登记发证工作要与集体建设用地流转、农村土地整治、农用地流转、土地征收等各项重点工作相挂钩。每个集体经济组织成员都应关心并清楚本集体经济组织所拥有的土地情况，节约集约利用土地，保护耕地。同时，此次农村集体土地确权登记发证涉及到的每个权利人都应积极支持、配合相关部门做好调查、指界、签字盖章等工作。
　　省国土资源厅地籍管理处负责人：
　　宅基地确权调查一定要本人签字认可
　　问：测量调查费用是百姓掏吗？
　　答：整个测量调查工作全部是政府出资，不用老百姓花一分钱。
　　问：有群众反映，自己在外地打工，老家宅基地面积清楚，测量时户主签字可否让亲戚或邻居代签？
　　答：测量调查队伍进村之前，都要求提前告知村民。测量过程中，经常会遇到户主不在的情况，有些户主嫌麻烦不愿意回乡配合。宅基地确权调查是为下一步发放确权证书做准备工作，一定要本人参与进来亲自签字认可。
　　国家、省关于推进农村宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证有关规章、规定
　　1、日国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）。
　　2、日国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔号）。
　　3、日山西省农村集体土地确权登记发证工作领导小组下发的 《山西省农村集体土地确权登记工作方案》。
　　4、日国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局又联合下发的 《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发[号），明确将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入工作范围。
　　本报记者　要维维
　　作者：展开调查采访。
　　（来源：山西新闻网--山西晚报）
本文来源：山西新闻网
责任编辑：王晓易_NE0011
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农村宅基地转让的相关司法实践和问题分析
　　随着我国社会主义市场经济的发展和城乡一体化改革的不断深入，农村宅基地使用权问题日益突出。我国法律对农村宅基地使用权规定得较少，《物权法》第一百五十三条对宅基地使用权取得、行使和转让作了衔接性规定，《土地管理法》第六十二条规定了农村宅基地审批使用，这些规定并不能满足社会主义新农村建设发展的需要，并且这些条文比较严格地限制了农村宅基地使用权作为物权作用的发挥，也在实际上禁止了农村宅基地使用权进行市场化运作，导致了农村土地和农村房屋作为资产利用上的低效率。　　本文结合我国农村宅基地问题的历史由来和现行规定，并以北京市怀柔区法院审理的以宅基地转让问题为核心的农村房屋买卖审判实践问题为例，分析了农村宅基地在现实和法律上的紧张张力。我们认为，从提高宅基地使用的经济价值和推动城镇化的进程出发，应当有序地允许宅基地进行流转，而且应当将其纳入构建城乡一体化的社会保障体制，尽早构建一个公平合理的宅基地使用权流转的法律制度框架。　　一、农村宅基地的含义界定和相关规定　　（一）含义界定　　宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。它是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地，用于建造住房、辅助用房（厨房、仓库、厕所）、庭院、沼气池、禽兽舍、柴草堆放等。　　宅基地包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物、不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。　　（二）历史由来　　1．1950年《土地改革法》确定了农民的土地所有制，可以自由经营、买卖及出租　　新中国成立后，日中央人民政府委员会第八次会议通过《中华人民共和国土地改革法》，两天后经中央人民政府主席毛泽东正式发布命令公布施行。《土地改革法》第一条开宗明义即规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”土地所有权改革是新中国完成的第一次国民收入的革命性分配，也是当时世界上最大规模的直接财富分配。土地既是农民生存的主要资料，也是中国的主要的生产力量，因此渊源自孙中山的地权改造思想，平均地权也就成为了新中国的立国基础和共产党取得新民主主义革命胜利的根本保障。对于农民获得的土地权利的保护和证明，《土地改革法》第三十条特别规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”　　2．1962年的《人民公社60条》规定宅基地为生产队所有，不准出租和买卖　　为了在经济上快速的实现国家工业化和政治上反对苏修美帝的需要，日中国共产党八届十次全会通过了《农村人民公社工作条例修正案》（简称《人民公社60条》），通过采取乡社合并的办法，和平地以合作地权的土地的集体所有制替代了农民土地所有制，开始了以调整农民土地利益为代价，推进中国工业化的进程。　　该条例第二十一条强调：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地﹑自留山﹑宅基地等等，一律不准出租和买卖。” “生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”　　该条例第二十条特别强调：“这种制度定下来以后，至少三十年不变。”由于《人民公社60条》是执政党权力的非常规的运用，必须解决其权力合法化的运作，据此10多年以后通过的1975年《宪法》﹑1978年《宪法》和1982年《宪法》最终确认了农村土地的集体所有制，完成了土地权利收归集体的宪法程序，也留下了土地权利需要再次改革的历史缺口。　　3．1963年对社员宅基地问题的补充规定，奠定了农村宅基地的制度框架　　《人民公社60条》有效地解决了农村土地集体所有的架构，但是对农民的宅基地的处理含混模糊，而且缺乏实际操作的条件。为此日中共中央又下达了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，它规定：　　“（一）社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权。不能想收就收，想调剂就调剂。　　“（二）宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。　　“﹝三）社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地的，应根据“60条”规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地一律不收地价。　　“（四）社员不能借口修建房屋，随意扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。”　　以上规定奠定了维系至今的中国农村宅基地管理制度，开创了当代中国农村地随房走的农村内部交易的规制，农民宅基地所有权也就转变为宅基地使用权。农民拥有个人住房的所有权和宅基地的使用权，但是并不拥有宅基地的所有权，这个权利也被集体成员化了。这个规定的本质是顺应计划经济的需要，冻结了全国3亿亩农村宅基地的商品属性，将农村宅基地划归为集体成员权，使农村宅基地的法律地位具有了社会保障性、无偿性和期限不明确性。　　（三）现行法律规定　　1．宪法。《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”　　笔者认为，以上要点实际上确立了当代中国土地权利体系的五个基本原则，即：（1）城市、农村和城市郊区的土地实行国家和集体分有制；（2）公共利益征收征用土地的补偿原则；（3）土地使用权可以依照法律的规定转让的原则；（4）土地所有权不可侵占﹑买卖和转让的原则；（5）合理地利用土地的原则。　　这五个原则奠定了我国的基本土地管理制度，也是宅基地申请、使用和转让的制度根基。根据宪法规定的精神，宪法关于宅基地的规定是局限在所有权的限制层面，不仅规定了所有权的归属，也规定了所有权的转让的限制，但是对于宅基地的使用，却没有更好的规定，只是做出合理使用的要求。　　2．法律法规的规定　　（1）《土地管理法》的规定及其解读。该法第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。根据《土地管理法》有关制度，对于宅基地的管理只是再次的确认宅基地的归属，宅基地申请标准上的限制，并对住房出租再申请给与限制，实际上是变相的限制了宅基地的出让，并不能够保障农村宅基地流转的效益和公平。　　（2）《物权法》的规定解读。《物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。在农村宅基地能否自由流转的问题上，立足于保护农民的基本生存权，再次确认了我国现行的土地管理制度。可见，物权法目前确认现有土地管理法等法律和国家有关规定对宅基地使用权的调整，禁止城镇居民在农村购置宅基地。实行最严格的土地管理制度，保护耕地，保护广大农民基本生存权。　　（3）《国土资源部印发&关于加强农村宅基地管理的意见&的通知 》的规定。该规定中明确要求坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。　　（4）国务院出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定：“禁止城镇居民在农村购置土地。”　　二、宅基地的权利属性和价值缺憾　　（一）性质界定：有限的使用权　　从上述我国农村宅基地的历史由来和法律、政策规定，我们可以明确以下几点：　　（1）宅基地归集体所有，作为集体成员的农民享有使用权；　　（2）宅基地使用权的主体是特定的农村居民。即只能是农村集体经济组织的成员，我国地少人多，实行最严格的土地管理制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民到农村购买土地建房；　　（3）宅基地使用权具有有限性。原则上只能由宅基地使用权人利用宅基地建筑住宅及附属设施供其居住和使用，不能将宅基地使用权出卖或转让。《土地管理法》第62条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”虽然没有明确不得出卖、出租宅基地使用权，但其立法本意即在于保护农民的宅基地的专有使用权；　　（4）宅基地使用权具有福利性。它是农民的安身之本，作为集体组织成员的农民无偿取得宅基地无偿使用。1993年7月，为减轻农民负担，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，取消农村宅基地有偿使用收费和农村宅基地超占费。　　（二）能否转让：物权法制定过程中的争议　　在物权法制定的过程中，对于宅基地使用权流转有过相当激烈的争论，有的主张不许转让，有的主张有限制的放开，有的主张完全放开。但最终物权法还是采取了保守的作法，并未对原有宅基地制度做出变动，而只是规定仍旧适用土地管理法以及国家有关规定，未做出实质性的突破。　　物权法做出这样的规定出于以下考虑：认为宅基地适用权是一种社会福利性的权利，由作为集体组织成员的农民无偿取得、无偿使用，是农民的安身立命之本，在我国社会保障体系尚未完全建立的情况下，宅基地使用权解决了农民的基本居住问题，放开宅基地使用权的时机和条件尚不成熟。　　虽说这些考虑有一定的道理，特别是在计划经济的体制下，有其合理性，但在时过境迁的今天，还是否说得过去，有待商榷：　　首先，宅基地的使用权到底是福利性权利（保障性）还是财产性权利（物权性）值得讨论。《物权法》在一百五十二到一百五十五条对宅基地使用权进行了规定，本身就说明了宅基地使用权的物权性质。有学者对农村土地承包经营权的性质进行了精辟的分析，这些分析在某些方面同样适用于宅基地使用权。 作者认为在讲求效率的市场经济条件下，承包土地使用权应更多的体现为一种财产性权利，而应“建立一个新型的农村社会保障体系取代现行承包土地直接保障的形式”。“土地的利用只讲求效率，对农民的保障通过对土地利用效率产生的收益另行设计制度予以解决，两种制度各自运行，互不干涉。”宅基地的使用权同样如此。　　其次，宅基地使用权转让的放开也是一些农民的现实需要。随着越来越多的农民进城务工买房以及城镇化，许多农村宅基地失去了它原先的作用，而附着之上的房屋亦无法转卖给除了本集体之外的其他人。而房屋作为大多数农民最大的一笔财产，无法使之资产化，不仅严重限制了农民融资创业、进行其他经济活动的能力，而且侵犯了农民自由处分自己财产的自由权利。　　（三）价值缺憾：宅基地制度的现实弊端　　由于上面的原因，现在农村宅基地法律和政策在执行过程中出现以下的问题：（1）城镇居民到农村购买土地建房或者买卖农村房屋，其合同效力问题如何确定；（2）村庄规划尚未形成或者极不完善，乱建房现象相当普遍，有的建房严重影响群众的生活、生产和寨风寨貌；（3）农村宅基地转让或出租现象仍然存在。农村由于继承等原因，有的一户多宅，且面积超过省、自治区、直辖市规定的标准；（4）有相当一部份农村宅基地被闲置，没有充分发挥其土地利用效率；（5）宅基地受法律法规和政策的限制，其优化配置并未充分发挥，造成城乡二元结构加大，农村经济发展受到制约。　　三、司法实践困境：以怀柔法院受理的农村房屋买卖纠纷为例　　（一）农村房屋买卖：社会现实和法律规定的背离　　1、社会现实：大量的农村房屋买卖纠纷　　随着经济的发展,农村的房地产市场逐渐活跃,农民将宅基地上所建房屋出售给本村或外村村民以及城镇非农业户口居民越来越多,相应地产生纠纷也比较多。以北京市怀柔区法院为例， 2005年该院共受理7件，2006年受理14件，2007年全年上升到29件，2008年上半年受理的该类案件虽然只有12件，但同比仍呈上升趋势。农村居民将农村房屋出卖于城镇居民达十年之久甚至更长时间以后，在现今繁荣房地产市场房价暴涨的利益驱动下，提出双方当事人因违反法律禁止将农村宅基地出卖于城镇居民的规定，诉请法院宣告买卖合同无效。那么依据上述规定，从合同效力的认定上，农村房屋是否不能出售给城镇居民呢？　　2、法律上的“合法”和“非法”之分　　按照最高人民法院和北京高院在司法实践的指导，以及法院在审判实践中对相关法律的理解，宅基地使用权的合法转让必须同时具备以下条件：（1）转让人拥有二处以上的农村住房（含宅基地）；（2）同一集体经济组织内部成员转让；（3）受让人没有住房和宅基地，符合宅基地使用权分配条件；（4）转让行为征得集体组织同意；（5）宅基地使用权不得单独转让，地随房一并转让。　　而有下列转让情况，一般应认定无效：（1）城镇居民购买；（2）法人或其他组织购买；（3）转让人未经集体组织批准；（4）向集体组织成员以外的人转让；（5）受让人已有住房，不符合宅基地分配条件。　　（二）司法困局：严格依法判决与司法导向之惑　　农村房屋牵涉到农村宅基地，这历来是一道“红线”。除本集体经济组织成员外，其买卖行为被国家所禁止。但实践中，超范围的农村房屋买卖普遍存在。　　从怀柔法院对该问题的调研情况来看，农村房屋买卖行为早在十几年前就陆续发生。从进入诉讼的纠纷来看，75%发生在村民与城镇居民之间。大量的农村房屋买卖合同纠纷进入司法程序之后，由于认识上的不统一，造成了司法实践上的困惑。具体来看，困惑表现在，法院不能简单地认定合同有效还是无效。　　该类纠纷引起了司法部门的关注，北京市高级人民法院曾对此形成了会议纪要。该纪要认为：对城镇居民购买农村房屋合同应当以认定无效为主，有效为例外。按照纪要精神，怀柔区法院在近些年来判决该类案件时，7成以上都判决为无效，但社会效果并不理想。而且该类合同被判决无效后，将引发一系列问题：　　首先，部分买受人无房屋可居住。进入司法程序的交易大多发生在十几年前，部分买受人在购买房屋后已移居至此，因合同无效而需腾退房屋，也就面临着无房屋可居住的困境。　　其次，可能引发连环诉讼。买受人在购买房屋后，一般会对房屋进行修缮、装修，甚至翻建、扩建，诉争房屋的价值往往高于当初的房屋价值。审理时，法院虽然也考虑到了这些因素，但司法实践中，又很难确定补偿数额。加上货币贬值和物价上涨等因素，补偿价格仍然和目前商品房市场的价格相距甚远，买受方无力购买新的房产，也容易引发另一种不稳定因素。　　再次，可能引发新一轮的诉讼。从此次调研的高两河、莲花池和交界河三个行政样本村来看，房屋买卖行为普遍存在。在高两河村，村干部掌握的卖房户高达110户，其中6户将富余房屋卖给了城镇居民。据统计，三个样本村有近50起房屋买卖的买受人是城镇居民，但目前进入了诉讼程序的只有5起。调研也发现，很多出卖了房屋的村民正在观望，其中有意向将房屋收回的占了多数。显然，无效判决司法导向出现了逆转，对大量的农村交易行为产生了冲击，使之一直处于不确定状态，可能会引发新一轮诉讼，后果则会产生更多不稳定因素。　　同时，十几年前的房屋买卖是在双方自愿的基础上达成的，有的甚至是出卖方追着买受方要求出卖的；如今，出卖方却利用最权威的司法途径确认这种行为的无效，直接的后果就是违反诚信之人获得了收益，而恪守诚信者却蒙受损失。实际上是严重损害了社会的公序良俗和诚实信用的社会根基。　　上述种种，使得司法审判陷入了一个两难处境，既要考虑司法导向与国家政策、法规相吻合，又要兼顾诚实信用的法律原则，保护社会的公序良俗。在司法判决非此即彼的怪圈下，很难兼顾法律效果与社会效果的统一。　　（三）审判倾向：在合法的前提下宜维护买受人利益　　实际上，怀柔区法院在审理农村房屋买卖合同纠纷案件时，总体上仍然遵守国家关于禁止城镇居民购买农村宅基地的规定。如果纠纷的发生确实明显地触犯了国家的此项政策，法院肯定会判决合同无效。但是，有些情况也需要具体情况具体分析。　　例如，20世纪90年代初，为了家住山上的居民生活便利、安全，怀柔区政府曾鼓励山上的村民下山。这些下山的村民中，很多人卖了自己在山上的房屋，到区内其他的村子购买了新房。如果卖房人在若干年后因房屋涨价等因素而主张合同无效，法院在处理时就必须要考虑买受人的实际情况，一般情况下，只要双方当初达成买卖协议是真实的意思表示，还是会认定合同有效。否则，买受人很可能面临居无定所的困境。　　此外，怀柔区还曾有一度搞招商引资，其中外地人在怀柔购买房屋即可解决怀柔区小城镇户口就是一项诱人的优惠政策。在这种政策的鼓励下，很多人在怀柔当地进行了投资，并购买了当地房屋。如今，如果简单的按照出卖人的要求就认定合同无效，无疑就是对当时政策的否定，因此法院往往会考虑到具体情况变通处理，驳回起诉。　　结合审判实践与调查摸清的事实，怀柔区法院在审理时，进行了有益的尝试。　　针对买卖双方都为本区农民的，并且双方买卖行为经村集体经济组织认可的；或者买受人已将户口迁入该村的；或者虽不经认可，也没有将户口迁入，但却连续长期生活于此的，都认定为合同有效。　　对于买受人为城镇居民的，如果在购买房屋后进行了依法登记和产权变更手续；并且买卖行为发生时间较长，购买方已经在此长时间居住，房屋也已经翻盖或重建的，而出卖方已经转为城镇居民，法院也作出合同有效认定。　　调研情况表明，司法实践中“宜维护买受方利益。不宜简单认定买卖无效”的做法受到了社会的认可。即使农村房屋买卖纠纷的确存在硬伤，必须要判处合同无效的案件，法院从维护社会稳定和保障当事人权益出发，也应充分保护买受人的利益，将区位补偿价款的60－70％判给买受人。因为出卖人出尔反尔往往都是受到了房屋涨价的利益驱动，目的就是要获得拆迁补偿款等高额回报。　　（四）纠纷实质：利益分配中的三对矛盾　　农村宅基地一户一宅，出卖后，不得再申请。为了避免村民出卖房屋后变得居无定所，国家曾再三重申除本集体经济组织成员外，禁止农村宅基地的买卖，禁止城市居民到农村购置房产。但是农村房屋买卖并未因此而销声匿迹，反而出现了“以租代卖”、“以借代卖”等现象。应如何科学地看待农村房屋买卖问题？如何有效地处理该类纠纷？我们认为，司法实践中以农村房屋买卖为代表的宅基地纠纷问题，主要反映了以下牵涉农村和农民利益分配的三个矛盾：　　一是房、地分离问题。《宪法》明确规定宅基地属于集体所有，宅基地上的房屋属于个人所有。但正是房与地分离性，使得农民对房屋的处分和收益权无法实现。　　二是行政管理与村民自治的矛盾。目前行政管理对村民社会的渗透力减弱，乡镇政府对村委会和村民行为的控制力大不如前。这也造成虽然国家明文禁止农村房屋买卖，但缺乏相应的制裁措施，这种强制性规定对农村社会并没有约束力，很多村民买卖房屋在私下进行，集体经济组织或行政机关无法进行监控和管理，以致农村房屋买卖愈演愈烈，并引发纠纷。　　三是集体利益和个人利益的矛盾。当前农村房屋买卖纠纷引发的原因是利益之争，也是宅基地利益之争。宅基地的所有权属于集体，个人只拥有用益物权，村民一旦将房屋出卖，宅基地的用益物权也随之转移，因宅基地增值而引发的房屋增值部分的收益应当归于集体。从目前的司法判决的后果来看，宅基地增值的利益还是归属于原宅基地的使用者。　　四、解决农村宅基地转让问题的思路和展望　　（一）建议有序转让　　党的十七届三中全会决定“土地承包经营权可以流转；符合土地利用总体规划、依法取得的农村集体建设用地也可以流转”。这些信号，被专家、学者们解读为“开辟了农村改革的一个新阶段”。而北京市在农村宅基地的转让上也开始了探索。　　在这个新阶段，有没有可能形成突破性的进展，为农村房屋“买卖”和宅基地转让问题闯出一条新路来？事实上，农村房屋产权流转有实践先例。安徽宣城1997年开始在全国率先实施了农村房屋产权登记制度试点，这项改革，被当地群众称作是农村的又一次“土改”。　　参照宣城经验，如果农村房屋产权可以流转，在具体制度安排上，要考虑好下列因素：一，对农村私有房产的权属登记问题。可以委托乡镇政府代为登记；二，在界定可以交易的农村房产范围上，应属于闲置房产，而且一旦出卖，不得再申请新的宅基地；三，买受方非本集体经济组织成员的，应向村集体缴纳一定的宅基地使用费；四，农村私有房产的所有权与宅基地使用权问题，由于宅基地使用权是一种用益物权，主体范围受限，可以借鉴城市房改房的解决思路加于解决。　　我们认为，只要规范了流转的条件、认证、有关程序等，应该允许农村房屋也进行流传。对农民来说，是将“死物”换成了现钱，提高了农民的融资能力，农民的资产因此流动起来；对买受人来说，满足了他们的需要，而且城镇居民到农村来，带来了先进的理念和大量的资金，带动了当地旅游经济的发展，同时也提高了当地居民文化水平，有利于实现城乡交融。　　（二）搭建转让模式　　1．事前对转让主体资格的限制。即谁可以买，谁可以卖的问题。按照现行的相关规定，只有本集体组织内的成员才可以基于取得房屋或构筑物的所有权而取得宅基地的使用权；而城镇居民不得占用农村集体土地建住宅，农民的住宅也不得想向镇居民出售，这些规定未免过于狭窄。　　我们认为，接受转让的主体可以既可以是同一集体组织的成员，也可以是其他集体组织的农民，还可以是城镇居民，但可以从获得宅基地使用的目的和用途上来加以限制：获得宅基地使用权都必须是出于自己建造房屋居住的需要，不得炒作，应限定他们在一定期限内不得再行转让，比如20年。除了同一集体组织成员没有另外的宅基地的，所有通过转让取得的宅基地使用权应有年限限制，这亦是对集体所有权的保护。　　限制不仅是针对受让方的，转让一方也应该受到必要的限制：宅基地使用权的转让放开后，一些农民可能基于牟利的恶意而转卖自己的宅基地，事后再申请宅基地，虽然有法律规定在这种情况下不得再分配宅基地，但是在农村的熟人社会中，一旦他提出申请，且宅基地使用权实际上已经转让，基于熟人面子以及对他生活上的考虑，可能没人会反对他再获得一块宅基地，这样会引发一系列的恶性循环，不利于土地的节约使用。有鉴于此，应当要求转让人在转让前提供相应的足以证明其转让宅基地后，不致影响其基本的居住条件的证明，如已在城里购置商品房等。应该明确转让宅基地使用权后，无法再无偿取得宅基地使用权。　　2．转让的程序。禁止私下交易转让，应订立书面合同。应向土地管理部门登记备案，登记内容应该包括购买或转让宅基地使用权的原因，原因的瑕疵足以影响合同的成立时，合同无效。在转让过程中，作为宅基地所有权人的集体组织应当是转让过程的参与者，应起到见证和监督转让的作用，这也是其行使所用权的表现。　　3．转让收益的合理分配。由于宅基地所有权和使用权的分离，农民仅享有宅基地的使用权，那么因转让宅基地使用权所得的收益，作为宅基地所有人的集体是否有权分享呢？国家又如何呢？这应区别对待：对于集体组织内部成员之间转让的，如果该受让人另外没有宅基地的，不缴纳任何费用给集体，而如果受让人另外还有宅基地的，那么应该缴纳一定数额费用给集体，用于集体的基础设施建设；转让给其他集体组织的农民的，应缴纳给转让方的集体组织一定费用；受让方为城镇居民的，除了应向转让方的集体组织缴纳一定费用外，还应向国家缴纳一定的税赋。这样不仅体现了权益的合理分配，还可以从经济的角度控制宅基地使用权向集体组织之外的流转。　　（三）以构建城乡一体化的社会保障为基石推动宅基地流转改革　　农村宅基地问题的一个突出考虑，即它对农民包括住宅权在内的保障性。事实上，反观二十多年来中国城市化的进程，我们也会发现，已有过亿的失地农民移民进了城，由于相当多的农民劳动技能低，造成了许多地区农民“进无出路，退无保障，钞票用完，集体上访”的无业、无地、无保障的局面。但这根本原因在于农民群体还没有纳入完善的社会保障体系。而农民的社保体制构建需要至少考虑四大因素，即全国的规范性、渐进性的城乡一体性，从农民土地到社保资质的置换性以及历史分期解决的过渡性。　　借鉴有关专家的观点，我们认为，只有在统筹考虑构建有效的农民社会保障体系的基础上，才能进一步稳妥地推进宅基地流转改革。比较可行的战略应包括如下要点：其一，在现有的中央和地方的财政关系内，加强财政倾斜，支持各城市全面试点建立农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度和其他农村社会福利制度，同时在全国范围内完善农民最低生活保障制度。其二，全面推进统筹城乡综合配套改革的试点，逐步改变中国城乡二元结构，建立统筹城乡一体化发展的新体制，加强借鉴重庆、成都等地统筹城乡综合配套改革的试点经验。其三，支持有条件的地区先期实现城乡一体化管理，根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，应该有效推广深圳等地建立的低缴费、广覆盖、保基本的劳务工医疗保险制度，以及与农民工工资水平相适应的深圳“制度统一好衔接、降低门槛好纳入、实账转移好接收”的劳务工养老保险制度。推动进城的农民工与城市居民逐步享有平等的权利。其四，逐步确立全国性解决农民社会保障的管理办法，解决中央和地方政府制度性财政投入安排，落实政府配套资金。其五，应该支持地方政府协调解决以农地和农房为基础置换城市房屋、城市户籍、城市最低保障和城市社会保障；支持农民转让宅基地和农房的前提应该先期解决纳入社会保障体系。农民的土地改革造就的主要财产收入应该优先解决自身的社保安排。其六，加快制定全国社会保障统一的发展规划，明确全国区别待遇的社保整体规划，有效推动实现全国统一的社保关系转续，力争10-20年内实现普遍性的全民社会保障体系的运转，同时在有条件的地区逐步缩小农村养老、合作医疗、教育等方面的城乡差距。　　五、结语　　农村宅基地关系到亿万农民的安身立命之本，理应受到各方面的高度重视。但在过去相当长时间内，在计划经济和城乡二元结构的影响下，农村宅基地使用权及流转法律规范的严重匮乏和其制度设计上的不合理使得其在实际运行中出现了诸多问题。物权法将宅基地使用权专设一章进行了规定，明确了其作为用益物权的法律地位。但物权法的出台并未真正解决农村宅基地使用权流转在运作中存在的现实问题。因此，我们希望立法、行政、司法等方面都能积极地在理论上进行系统研究和实践上进行大胆探索，尽早构建一个公平合理的宅基地使用权流转的法律制度框架，保障农民宅基地使用权益的实现，推进农村宅基地的市场化运转，既能切实维护广大农民的合法权益，同时也为中国的城镇化建设和城乡一体化进程提供积极因素。　　第1页 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